Samenvatting: Hoe ziet het Europees landbouwbeleid er na 2013 uit?

 

Op 12 oktober 2011 presenteerde de Europese Commissie de wetsvoorstellen voor het Gemeenschappelijk Landbouw Beleid (GLB) na 2013. Brussel heeft al een jaar debat achter de rug, maar die ging vooral over principes en hoofdlijnen. Vanaf heden is de discussie concreet en politiek. In deze samenvatting staat een overzicht van de belangrijkste punten, die voor Nederlandse boeren en tuinders van belang zijn.

De EU gaat ook na 2013 verder met het GLB. Er komen wel veranderingen, maar de effecten daarvan worden pas na 2013 voelbaar op het erf van boeren en tuinders. Overgangsbeleid is mogelijk tot 2019, aldus de conceptteksten. De huidige twee pijlers blijven gehandhaafd. Pijler 1 is gericht op landbouw, zonder cofinanciering.  De 2e pijler is gericht op platteland/maatschappelijk draagvlak, met cofinanciering door de lidstaat.

Heel belangrijk voor het nieuwe GLB is natuurlijk het antwoord op de vraag: hoeveel geld is beschikbaar? Op dit moment geeft de EU ongeveer € 57 miljard uit aan het GLB, waarvan € 14 miljard voor het plattelandsbeleid (in idioom: ‘pijler II’) en € 43 miljard voor directe steun aan de land- en tuinbouw (“pijler I”). De totale EU-begroting is nu ongeveer € 128 miljard. De Europese Commissie wil het EU-budget in de periode 2014-2020 met 5% laten stijgen, en het GLB-budget nominaal gelijk houden (dus niet corrigeren voor inflatie). Nederland steunt het nominaal gelijk houden van het GLB-budget, maar vindt de stijging met 5% van het EU-budget te hoog. Deze discussie zal waarschijnlijk pas eind 2012 afgerond worden. Voor het GLB betekent dit: onzekerheid en in ieder geval druk op het budget. Europa krijgt er namelijk steeds meer taken bij. Bovendien gaat de Europese uitbreiding gestaag door: Kroatië wordt mogelijk in 2013 lid, en er lopen onderhandelingen met landen als ijsland, Macedonië en Servië. Bij voorgaande toetredingen bleef het totale GLB-budget dan gelijk, terwijl het over meer landen moet worden verdeeld.

 

De Europese Commissie stelt voor om buiten het GLB om een crisisfonds en een globaliseringsfonds van respectievelijk ruim 500-600 miljoen en 400-500 miljoen per jaar te creëren.  Voor deze fondsen bestaat nog geen dekking in de meerjarenbegroting. Het crisisfonds zou gaan dienen voor marktbeheer, zoals interventie-aankopen bij lage prijzen. Een mogelijkheid die in Brussel geopperd wordt, is om het crisisfonds ook in te zetten om de gevolgen van een dierziektenuitbraak voor veehouders te verzachten. Het globaliseringfonds zou bedoeld zijn om boeren te helpen de negatieve effecten van vrijhandelsovereenkomsten (WTO, Zuid-Amerika) te dempen, tot een maximum bedrag van € 35.000 per bedrijf voor scholing, omschakeling, enzovoorts.

In de nieuwe budgetperiode wordt ook geld vrijgemaakt en geoormerkt voor land- en tuinbouw in de innovatie en groeiagenda van de Europese Unie. Dit gaat om 700 miljoen euro op jaarbasis voor de hele EU.

Op dit moment ontvangen ongeveer 55.000 Nederlandse boeren toeslagrechten op 1,4 miljoen hectares. De gemiddelde premie is € 600 per hectare. Deze zijn ontstaan uit productsteun die op enig moment in het verleden ontkoppeld is van de productie, en zijn feitelijk nog historisch bepaald. Op 560.000 hectare land- en tuinbouwgrond liggen nu geen toeslagrechten. Hiervan 144.000 ‘vrije’ hectares bij melkveehouders, 141.000 ha bij akkerbouwers en 126.000 ha bij overige bedrijfstypen.

 

Er zijn bedrijven die meer hectares hebben dan toeslagrechten, en sommige bedrijven ontvangen op dit moment helemaal geen Brussels geld. De Europese Commissie wil nu dat dit historisch model tussen 2014 en 2019 overgaat in een zogenaamd ‘regionaal model’: premies op alle “landbouwhectares”. Dat zijn hectares waar “voornamelijk” agrarische activiteiten op plaatsvinden of hectares waarop in 2008 toeslagrechten zijn uitbetaald maar wat is omgezet in natuur. In Nederland zou dat uitdraaien op een gemiddelde premie van € 440 per hectare (ruim € 800 miljoen verdeeld over 1,9 miljoen hectare).

 

Voor een individuele boer betekent dat: de oude toeslagrechten vervallen in 2014, en hij/zij krijgt er nieuwe rechten voor terug op basis van zijn hectares. Brussel wil dat 2014 hiervoor het basisjaar wordt, maar koppelt dit ook aan het jaar 2011: je moet in 2011 minimaal één toeslagrecht geclaimd hebben. Hierbij wordt een uitzondering gemaakt voor telers met 100% vollegrondsgroenteteelt, fruitteelt of wijnbouw.

 

Er zijn twee factoren die de gemiddelde hectaretoeslag in Nederland waarschijnlijk zullen gaan verlagen:

 

Een onderwerp dat vooral in Oost-Duitsland en Groot Brittannië veel discussie oproept, is het beperken van de maximale basispremie (exclusief een zogenaamde ‘groene’ premie, zie volgende paragraaf) per bedrijf:

-20% korting op betaling tussen € 150.000-200.000,

-40% korting op € 200.000-400.000,

-70% korting op € 250.000-300.000

-100% korting op betaling boven € 300.000.Actieve boer

 

Een ander, redelijk ongrijpbaar onderwerp is de definitie van ‘actieve boer’. De Europese Commissie zoekt naar een definitie die ‘WTO-proof’ is. Het voorstel is nu dat het bedrag dat een boer uit Brussel ontvangt, minimaal 5% moet zijn van de inkomsten uit niet-landbouwactiviteiten. Hierbij geldt een vrijstelling voor boeren die minder dan € 5000 ontvangen. LTO wil een GLB voor “actieve agrariërs”, dus die een opgaaf doen in mei, ingeschreven staan bij de Kamer van Koophandel, een fiscale boekhouding voeren waaruit de exploitatie van een land/tuinbouwbedrijf blijkt en met een minimum omvang (nu is de drempel om een bedrijfstoeslag te ontvangen € 500 per jaar).

De drie EU-Commissarissen van landbouw (Ciolos), klimaatbescherming (Hedegaard) en biodiversiteit (Potoznic) zijn overeengekomen de 1e pijler van het GLB te vergroenen in ruil voor behoud van budget. Uit de Brusselse discussies valt te halen dat, behalve de Europese Commissie, alleen Frankrijk deze “vergroening” steunt. Het is dus nog maar de vraag hoe het eindpakket er uit gaat zien.  Volgens de Commissie moet 95% van de boeren zich zonder veel moeite kunnen kwalificeren voor de groene steun. De voorstellen hebben echter geleid tot een storm van kritiek. Boeren zouden moet voldoen aan alle van de volgende drie criteria:

-        Criterium ‘bouwplan’ ofwel ‘diversificatie’: minimaal drie gewassen bij een bedrijfsoppervlak van minimaal 3 hectare. Geen van deze drie gewassen mag minder dan 5% van het oppervlak in beslag nemen en meer dan 70%. Deze eis geldt niet bij 100% grasland.

-        Criterium ‘blijvend grasland’: de definitie van ‘blijvend’ zal onderwerp van debat worden. De Commissie wil voor blijvend grasland als basisjaar 2014 nemen. Herinzaai mag dan nog wel, maar rotatie met een ander gewas niet gedurende minimaal 5 jaar.  In 2010 is in Nederland 820.000 ha grasland opgegeven als zijnde ‘blijvend grasland’. Dit is ook gemeld aan Brussel. Uitgaande van 960.000 ha grasland, was dus 85% aangemeld als ‘blijvend’.

-        Ecologische focusgebieden: iedere boer zou minimaal 7% van het bedrijfsoppervlak, exclusief permanent grasland, moeten gebruiken voor dit doel. Dit is een optie waar Nederland gebruik van wil maken voor de invulling van 41.000 ha agrarisch natuurbeheer (buiten de EHS, Ecologische Hoofdstructuur), waarvan de kosten (ruim € 30 miljoen) nu gedeeld worden door Brussel en provincies.  NB 7% van 1,9 miljoen hectare is 133.000 hectare. Volgens de EU Commissaris Ciolos zouden heggen en bomenrijen ook onder de 7% mogen vallen. Dit werpt de vraag op of de veranderingen in de perceelsregistratie dan weer teruggedraaid gaan worden. Het afgelopen jaar kregen namelijk vele boeren te horen dat voor perceelskanten en (droge) sloten geen toeslagrechten geclaimd mogen worden.

 

Biologische boeren en tuinders kwalificeren zich automatisch voor de groene bedrijfstoeslag, evenals boeren in Natura 2000 gebieden.

 

De Europese Commissie geeft op vragen aan, dat als een boer er voor kiest niet te voldoen aan de vergroeningseisen, hij mogelijk ook de basispremie, of een deel er van, verliest. Dit zou gaan afhangen van de mate waarin de boer niet aan de vergroeningseisen voldoet. Dit wordt het komende jaar een belangrijk punt van discussie en dit helpt zeker niet die andere doelstelling van Brussel, ‘vereenvoudiging’, te realiseren.

 

De Europese Commissie wil de mogelijkheid scheppen om aan boeren in ‘benadeelde gebieden’ (Less Favoured Areas) extra steun te geven tot 5% van het nationale budget van de 1^e pijler. Dit is een optie. Lfas houden hun plek in de 2e pijler, waarbij een LFA moet voldoen aan één van 8 eisen, bijvoorbeeld dat minimaal 66% van de landbouwgrond in een regio/gemeente op een één of andere manier ‘benadeeld’ is (water, bewortelbaarheid, helling (minimaal 15%), zout, ph). Door dit voorstel dreigt het onderscheid tussen de 1^e en de 2^e pijler wel minder duidelijk te worden. De EU-landen hebben uiteraard financieel voordeel bij een verschuiving van deze vorm van steun naar de 1^e pijler, omdat ze dan minder hoeven mee te betalen. De kans bestaat dat bij de uitwerking van het eindpakket, in 2013, deze optie plotseling wordt geclaimd door de (regionale) overheid.

Hoewel het oude GLB-model in 2019 geheel omgezet zou moeten zijn in een ‘regionaal model’ (dus met gelijke premies per hectare), wil Brussel toch de mogelijkheid aan lidstaten blijven bieden om tot maximaal 10% (in NL:80 mln) van het budget (bij uitzondering zelfs nog meer, mits goed beargumenteerd) gericht voor bepaalde landbouwbedrijftypen te gebruiken: zachte tarwe, eiwitgewassen, rijst, noten, energiegewassen, zetmeelaardappelen, melk, zaden, akkerbouwgewassen, schapen- en geitenvlees, rund- en kalfsvlees, olijven, zijde, hop, suikerbieten, suikerriet, cichorei, fruit en groenten. Deze betalingen zouden gebaseerd moeten zijn op een vast aantal hectares, opbrengsten of aantallen dieren.  Per 1 augustus 2016 zou een land de betaling kunnen aanpassen of beëindigen. In Nederland speelt deze discussie vooral in de aardappelzetmeelteelt, kalfsvleesproductie, zoogkoeienhouderij, intensievere melkveebedrijven en vlasteelt. Met dit opvallende voorstel, dat haaks staat op het hele doel van voorgaande hervormingen, dreigt er meer ongelijkheid te ontstaan tussen de EU-lidstaten. De inzet van Nederland, en LTO, is om de herkoppelingsmogelijkheden en de hoogte van het percentage zoveel mogelijk te beperken in de EU-wetgeving.

Een andere optie is om de hoogte van ha-premies per regio te gaan variëren. Los van het feit dat grenzen trekken dan altijd arbitrair is, leidt het altijd tot tegenstellingen tussen regio’s. Nederland krijgt een vast budget uit Brussel; wat de één meer krijgt, krijgt de ander minder.

Nationale reserve

De Europese Commissie wil lidstaten verplichten om een ‘nationale reserve’ te vormen tot maximaal 3% van het nationale budget voor toeslagen. Dit is iets dat nu ook al gebeurd. Dit geld wordt wel ingezet voor knelgevallen.

Budget: van € 831 miljoen in 2013 naar € 762 miljoen in 2019 (aldus conceptvoorstellen)

 

 

Tabel: Vergelijkend overzicht van de directe inkomenseffecten als gevolg van omslag van bedrijfstoeslag naar flat rate van 440 euro en 300 euro per ha (bedragen in euro, bron: LEI) 1)

Bron: eigen berekeningen LEI

1) Geen rekening is gehouden met indirecte effecten, zoals de mogelijke daling van de prijs van nuchtere kalveren.

 

 

Op dit moment komen er via het GLB fondsen beschikbaar via beide pijlers van het GLB. In de 1e pijler is er de mogelijkheid om bedrijfstoeslagen af te romen en tot een bepaald maximum, via het zogenaamde ‘artikel 68’, beschikbaar te stellen voor innovatiesubsidies. In 2012 en 2013 gaat Nederland hiervan gebruik maken door ongeveer 3,5% extra van de bedrijfstoeslagen af te romen en hiervoor te gebruiken. Het geld komt beschikbaar voor integraal duurzame stallen, de brede weersverzekering, een risicoverzekering voor producten van broedeieren, precisielandbouw en bewaarplaatsen en een vaarvergoeding voor melkveehouders op eilanden. LTO heeft hier mee ingestemd om twee redenen. Ten eerste kan een goede, breed inzetbare innovatieregeling de sector een hoger rendement leveren dan een recht-toe recht-aan hectarepremie, waarvan we weten dat die steeds kleiner wordt. Ten tweede wordt de kans op een aantrekkelijke GLB-innovatieregeling na 2013 hiermee vergroot, als moet hiervoor in Brussel nog wel gestreden worden. Het doel is dat de positie van boeren en tuinders in de keten in 2020 versterkt is.

 

In de 2e pijler (plattelandsbeleid) is er onder meer geld voor luchtwassers (ammoniakfilters), kavelruil, jonge boeren en biologische land- en tuinbouw. Hier betalen EL&I en provincies aan mee.

 

De Europese Commissie wil het innovatiebeleid na 2013 geheel onderbrengen in de 2e pijler. Nederland wil echter de werking van het hierboven genoemde “artikel 68” behouden. Of dat lukt, is nog onzeker. Veel EU-landen zijn gericht op behoud van bedrijfstoeslagen en minder op innovatieregelingen. Nederland is het enige EU-land met een innovatiepoot in de 1e pijler. In de conceptvoorstellen zit mogelijk daarom een mogelijkheid voor EU-landen om maximaal 10% van het 1^e pijlergeld over te hevelen naar de 2^e pijler, om zo meer geld vrij te spelen voor de mogelijkheden die de 2^e pijler biedt.

 

 Wat Nederland in de kaart kan spelen, is de toegenomen aandacht voor onderzoek in het EU-budget: er komt hiervoor een gescheiden budget van € 4,5 miljard voor zeven jaar voor landbouwpraktijkonderzoek. Met een actieve rol te spelen in het nieuwe “European Innovation Partnership for Agriculture” kan de Nederlandse land- en tuinbouw mogelijk hiervan profiteren.

 

Ten opzichte van de 1e pijler (bedrijfstoeslagen, marktbeheer en ondersteuning van groenten- en fruitafzet) is de 2e pijler in Nederland relatief klein. De 2e pijler bestaat in 2013 uit zo’n 100 miljoen euro. Hier moeten EL&I en provincies verplicht geld bijleggen (“cofinanciering”: 50% lidstaat; 50% Brussel, voor sommige programma’s mag de cofinanciering 25% zijn). Voor de periode 2014-2020 moet ieder EU-land een nationaal plattelandsontwikkelingsprogramma (“POP”) maken, en het land kan daarbij extra aandacht geven aan bepaalde thema’s, zoals jonge boeren/tuinders, kleine bedrijven, berggebieden en huisverkoop.

 

Op dit moment bestaat het plattelandsbeleid uit vier ‘assen’:

-          Concurrentiekracht (30% van het budget, voor voorbeelden: zie hierboven)

-          Milieu en Natuurverbetering (30% van het budget; o.a. Weidevogels)

-          Leefbaarheid en diversificatie van het platteland (30% budget; o.a. Bereikbaarheid)

-          LEADER (ontwikkeling lokale capaciteit; 10% budget voor kleinschalige activiteiten; dit zou na 2013 ‘minimaal’ 5% worden)

 

Tussen de vier assen mag niet met budget geschoven worden. Dit leidt regelmatig tot problemen als een bepaalde regeling niet goed benut wordt. De afstemming tussen 12 provincies, ministerie en Brussel heeft gezorgd voor een bijzonder complexe regeling. De vraag is of dat na 2013 verbetert, ook gezien de huidige onenigheid over natuurbeleid.

 

De Europese Commissie heeft laten weten de schotten tussen de assen te willen weghalen. Er komen dan wel zes thema’s voor terug:

-          Kennisoverdracht

-          Concurrentiekracht

-          Voedselketenorganisaties en risicomanagement

-          Biodiversiteit, CO2-vastlegging, afval en bodemmanagement (o.a. Agrarisch natuurbeheer, nu ook voor groepen boeren, zoals agrarische natuurverenigingen).

-          Bronefficiëntie: water, energie, nitraat en ammoniak

-          Banen en plattelandsvernieuwing

Lidstaten mogen subthema’s toevoegen, zoals jonge boeren, bergboeren, kleine bedrijven en huisverkoop. Maatregelen die in een conceptvoorstel worden genoemd: producentenorganisaties, agromilieumaatregelen, biologische productie, dierenwelzijn, bedrijfsontwikkeling, basisvoorzieningen platteland en dorpsvernieuwing.  

 

In de voorlopige voorstellen wordt risicomanagement na 2013 geheel onderdeel van de 2 pijler: verlaging premies, fondsvorming via onderlinge verzekeringen en inkomenstabilitatie bij meer dan 30% inkomensval.

 

Het ziet er naar uit dat de Europese Commissie bereid is het interventie-instrument voor granen en zuivel (boter en mager melkpoeder) te behouden. Hierbij blijft er voor bepaalde spilproducten een bodemprijs bestaan. Daarnaast – buiten het GLB-budget - wil de Europese Commissie zoals al aangegeven twee fondsen creëren:  voor ‘crises’ (500-600 miljoen) en voor de gevolgen van ‘globalisering’ (400-500 miljoen). Bij het tweede moet gedacht worden aan de gevolgen van vrijhandelsakkoorden voor bepaalde sectoren of regio’s. Dit is echter nog niet in detail uitgewerkt en de kans is reëel dat deze fondsen de eindstreep van de budgetdiscussie niet gaan halen, omdat er geen dekking is voor deze fondsen.

 

Het EU-melkquotum verdwijnt op 31 maart 2015. Ook voor het EU-suikerquotum wil de Europese Commissie een einddatum gaan noemen, namelijk 30 september 2015.

 

Nederland profiteert voor een relatief groot deel van de steun aan de afzet van groenten en fruit (“Gemeenschappelijke Markt Ordening” ofwel GMO): van het EU-budget van ongeveer € 800 miljoen krijgen 22 erkende producentenorganisaties jaarlijks € 100 miljoen. Dit komt te goede aan het grootste deel van de Nederlandse glas- en vollegrondsgroentetelers, en ongeveer de helft van de fruittelers. De GMO Groente en Fruit wordt in 2012 geëvalueerd.

 

Brussel wil de mogelijkheid voor het opzetten van producentenorganisaties verbreden naar andere sectoren, zo blijkt uit de conceptvoorstellen. Een belangrijk punt zou dan worden dat iedere lidstaat producentenorganisaties in alle sectoren erkent. Dergelijke ‘pos’ kunnen dan namens hun leden contractonderhandelingen gaan voeren. Of voor ondersteuning dan ook geld beschikbaar komt, is onduidelijk. Vooralsnog is voor de jaren 2014-2020 € 830 miljoen gebudgetteerd voor de sectoren groenten en fruit. Het is de vraag hoe de Commissie de GMO zou willen verbreden naar alle sectoren, zonder dan ook iets met het budget te doen. In de 2^e pijler komt wel de mogelijkheid om productenorganisaties te ondersteuning bij de oprichting. 

 

 

LTO wil in de ‘vergroening’ meer mogelijkheden voor de efficiënte Nederlandse land- en tuinbouw, zoals weidegang, precisielandbouw en duurzame stallen. Dat zijn ook vormen van vergroening. Met het huidige voorstel voor ‘vergroening’ kunnen veel Nederlandse boeren en tuinders weinig beginnen. Er moet een ‘menu’ komen waaruit boeren en tuinders kunnen kiezen en zo inspelen op de mogelijkheden die hun bedrijf biedt.

 

LTO vindt dat de tweede pijler (Plattelandsbeleid) veel te weinig aandacht krijgt in alle discussies, terwijl hier toch veel mogelijkheden komen te liggen voor vernieuwing. De reden voor het gebrek aan aandacht is dat Nederland (EL&I en provincies!) Door alle bezuinigingen weinig trek heeft in de (door Brussel verplichte) cofinanciering. Op dit moment worden allerlei agromilieumaatregelen, zoals bescherming van weidevogels, gezamenlijk door lidstaat en Brussel betaald. Overheveling naar de 1^e pijler bespaart de Nederlandse overheden geld, maar gaat ten koste van de bedrijfstoeslagen. Netto gaat het platteland dan opdraaien voor de bezuinigingen in Den Haag en de provinciehuizen.

 

LTO heeft moeite met de nieuwe mogelijkheden voor gebiedssteun in de 1^e pijler, omdat het gevaar bestaat dat dat geld inzakt in pacht- en landprijzen, en overdrachtwaarde van bedrijven. Volgens LTO moet er tegenover geld altijd een ‘actieve dienst’ door een ‘actieve boer’ staan.

 

In Nederland zal discussie ontstaan over het behoud van gekoppelde steun, zoals aan de teelt van zetmeelaardappelen en vlas. Dit is ook sterk afhankelijk van wat andere lidstaten – vooral Frankrijk - met deze mogelijkheid gaan doen.  LTO wil hier zeer terughoudend mee omgaan. In ieder geval wil LTO dat er in het overgangsbeleid (2014-2020) aandacht is voor bedrijven die nu relatief veel ha-premie ontvangen (melkveehouderijen met een relatief hoge gve-bezetting per ha, vleeskalverhouders en aardappelzetmeeltelers). Boeren en tuinders moeten genoeg tijd krijgen om in te spelen op de komende veranderingen, gezien de mogelijk grote consequenties van de komende landbouwhervorming voor hun inkomens. Voor de bedrijven die zwaar worden getroffen, moeten er flankerende maatregelen komen.

 

Het GLB moet niet dienen als stoplap voor de problemen met de mededinging. Duurzaamheid moet van de mededinging meer kans krijgen, zodat boeren en tuinders in 2020 een betere marktpositie hebben dan nu, met een eerlijker verdeling van de marges.  

LTO verwacht nu ruim een jaar debat in Landbouwraad en Europees Parlement. Eind 2012 zou er dan een compromis moeten liggen, maar dat zal pas definitief kunnen worden als het EU-budget 2014-2020 rond is, eveneens rond eind 2012.

De kans is reëel dat de discussie pas begin 2013 afgerond wordt, namelijk als een tweede lezing nodig is in het Europees Parlement. Dit zou ervoor kunnen zorgen dat de landbouwhervorming pas op 1 januari 2015 begint. Lidstaten hebben namelijk een jaar nodig om EU-wetgeving over te nemen. Er zal ook tijdig gecommuniceerd moeten worden met boeren en tuinders om hen de kans te geven zich voor te bereiden.